高明勇：公共之城，户籍管控思维难解“大城市病”

　　2017年，中国的城市化进程走到了新的十字路口，“大城市病”的问题也迫在眉睫。

　　近来，包括北京、上海在内的一大批城市总体规划获批，规划目标的期间都不算短，上海从2017年到2035年，北京的规划中甚至包括了2050年发展目标。

　　按照这一目标设计，一直纠缠于各个城市的“大城市病”也有望得到纾解。在《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中，在谈及2020年发展目标时，描述是：“大城市病”等突出问题得到缓解。在谈及2035年发展目标时，描述是：“大城市病”治理取得显著成效。在谈及2050年发展目标时，相关描述已经消失。

　　这至少可说明，根据这一时间表，未来20年左右的时间里，即治理“大城市病”的顽疾，将成为城市发展进程中至关重要的一环。这一描述，应该说是呼应了社会大众层面的期待。

　　不过，在如何祛除“大城市病”的方式方法上，却存在很大差异，有些已经涉及到了方向层面。历来，关于“大城市病”的解决方案，大多都涉及人口调节问题，尤其是流动人口的问题，对此，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出的方法是“制定科学合理的公共服务政策，发挥公共服务导向对人口结构的调节作用。”

　　发挥“公共服务”的杠杆作用，这一提法相对并不多见，值得进一步期待。

　　与之对应的是，在“大城市病”中的流动人口问题，在一些地方文件中多有谈及，街头巷议中也是恒定的话题之一。

　　对于这一话题，《在中国城市中争取公民权》一书中，美国学者苏黛瑞提及，1995年，就有课题组下结论说，“城市居民通常都将许多问题归咎于流动人口”。实际上，根据作者的田野调查：“凡是在市民们对某些问题（诸如交通问题）投注很多激情去讨论的城市，他们的惊慌实际上是相对缺乏客观依据的。”可以说，这一结论，历经20余年仍未过时。

　　不仅坊间争论缺乏客观依据，学术研究依然如此。六年前（2011年），笔者专访时任国务院发展研究中心社会发展部副部长、“主体功能区人口管理政策研究”课题组组长贡森时（标题为：《控制人口择“高”弃“低”会加剧城市病》，2011年1月22日《新京报·评论者周刊》），他曾提出到目前为止，没有一份令人信服的调研报告，能够说明是因为外地人口和低端人口造成交通拥堵、水资源紧缺等“城市病”。

　　在公共服务层面，贡森的分析是：1、交通拥堵主要是规划不科学造成的。一些特大城市的发展采取“摊大饼”式，而不是组团式、多中心的模式。2、一些流域和城市的环境恶化问题，主要是由于工厂布局分散和污染治理不当导致的。3、基本公共服务和社会保障面临的压力，主要是由于财政投入不足和公共资源空间配置不均衡导致的。4、大城市水土资源的超载问题，主要是经济过于集聚或者社会文化资源过于集中导致的。5、外来人口低素质带来的社会治安问题，主要是社会偏见和社会排斥的结果。

　　但是，“城市病”的主要责任不是外来人口造成的，却要让他们来埋单，有失公允。

　　同样，上海学者陆铭在新作《大国大城——当代中国的统一、发展与平衡》中说：“中国的很多事之所以分歧太多，就是最基本的原理被忘记了。” 他认为，我们目前在城市建设的时候，一直有一个思想上的大误区，总是把“城市病”理解为是人多导致的：人口增多，对公共服务、基础设施的需求增长，供给相对紧缺。

　　以限制购房为例，他指出可以针对“外国人”，不能针对“外地人”。针对外国人的购房、就业是个政治问题，是要保护本国公民。而以“外地人”为限制对象的户籍门槛，是没有道理的。

　　这一判断，与苏黛瑞《在中国城市中争取公民权》的分析相吻合。根据苏黛瑞的分析，认为这是城市公共品供给制度的问题，而非流动人口的问题。他分为六类公共产品来逐一探讨，分别是充分就业、水、电、交通、价格稳定的食物，以及公共秩序。进而提出，必须瓦解旧有的城市公共品供给体制，才有可能解决城市的问题，而非“歧视”外地人。

　　陆铭发出警告：如果不尊重城市发展的规律，采取人为的政策来限制城市规模，那么，在我们以为限制人的流动可以缓解“城市病”的时候，这种在一个国家里区分人的政策，只会造成巨大的不公平。最终，限制人口的政策，也将危害城市自身的发展，特别是劳动生产率的持续提升。

　　解决这一问题，归根到底还是要回到制度框架中解决。之前笔者专访中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣教授（标题：《流动人口如何政治参与》，2014年7月22日《新京报》）时，他提出如何保证流动人口行使宪法赋予他们的政治权利，如何理顺流动人口参政渠道，已经成为各地各级政府不得不面对的重大课题。“目前的社会管理的根基是以户籍为基础，由政府部门出台的很多政策，都是以户籍作为依据来界定，例如对购房、购车资格限制的界定，对流动人口子女在流入地入学资格的限制，这些政策的出台，制造了一系列的社会问题，是对流动人口合法权利的一种伤害。”

　　就是说，结合数十年来的城市研究及发展脉络看，以户籍管控思维为导向的城市管理模式，注定无法解决“大城市病”——因为流动人口的流入并非造成“大城市病”的根源，如果继续沿袭老路，不但容易制造更多的社会歧视和社会摩擦，也会限制城市自身劳动生产率的提升和宜居环境的塑造。而在“宜疏不宜堵”的思路指导下，告别行政力量的简单粗暴干预，一手建立基于价格机制的市场调节，一手建立基于“制定科学合理的公共服务政策”的公共品调节，才有可能将“大城市病”的问题归置于法治规则内解决。